王兴斌

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海南国际旅游岛（3）：

建立三亚国际旅游特区的探讨

 

2005年11日8日，本人作为三亚市政府旅游高级顾问，向三亚市政府提交了《三亚建设国际旅游特区实验区的若干思考》的政策咨询报告，2006年初发表于《三亚晨报》全文发表了该报告。今天，国务院批准海南在旅游业对外开放和体制机制改革方面积极探索、先行试验。该报告中关于国际旅游特区实验区的设想，可供讨论建设海南国际旅游岛时，在哪些方面可以“积极探索、先行试验”的参考。该报告原文附录于后。

 

三亚建设国际旅游特区实验区的若干思考

                                                     

一、对“国际旅游特区”涵义的界定

“国际旅游特区”是指，在改革开放方针指导下，以社会主义市场经济为基础，在旅游经济管理与运行、旅游产品设计与开发、旅游客源市场宣传与营销、旅游服务标准与水平、旅游管理体制与经营机制等方面，与世界旅游界通行的国际规划、惯例和做法全面接轨的旅游目的地与接待地，逐步实现国际与国内游客自由出入、资金自由流动、旅游企业自由经营、旅游用品、商品和购品自由通关，并在旅游经营和服务方面实行特殊政策、特殊项目与特殊做法，率先全面实现现代化、信息化和国际化的旅游经济特区。

中国的澳门特别行政区、美国内华达州的拉斯维加斯市、韩国的济州岛和欧洲的摩纳哥公国，都是典型的“国际旅游特区”。

二、世界旅游界通行的国际规则、惯例和做法

1.旅游服务业经营

旅游产品能满足境外游客多样化的需求，建设适合境外旅游者消费习惯的消费、娱乐场所。

航空开放与旅游交通跨国经营。

国内外品牌旅行社业跨国经营与连锁经营。

国内外品牌酒店业跨国经营与连锁经营。

国内外品牌餐饮业跨国经营与连锁经营。

境外游客旅游购物免税、退税制。

【在世界旅游业较为发达的国家，旅游购物在旅游创汇中占有相当大的比例，一般都有30%左右。以购物旅游为招徕目的的国家和地区，如新加坡、香港等，素有“购物天堂”的美誉，旅游购物创汇占旅游总收入的比例高达50－60%，其特点是：可供旅游者购买的商品的花色品种极为丰富，以名牌专卖店、物美价廉商店集中的购物街区特色突出，加之对旅游者实行的免税、减税、退税等政策，极大地促进了旅游者的购物欲望。境外游客购物免税制，剌激游客购物欲望，增如就地出口。对外国旅游者购物实行买前减税和出关退税是许多国家的共同惯例。规定一定种类的商品的一定限额，游客出海关前根据购物单凭证到指定部门现金退税，有的实行邮寄退税制，有的实行税金支票制。全世界免税店2500多家，年销售额200多亿美元，年服务对象5亿多游客。其中，机场免税商业占41%、邮轮占11%、机上占9%、其他场所占39%。以色列对入境游客可免税进口或在以购买一辆汽车自用，游客使用外币支付有旅游费用，可免18%的销售税，在指定商店购物还可享受5%的折扣。】

旅游从业人员市场化、导游自由职业化、服务小费惯例化。

对博彩、体彩等娱乐项目按特定法规实行划定特定区域、对特定客人经营。

2.旅游基础、服务与安全救援设施

完善的城市旅游综合配套服务设施，国际化的道路指示系统、旅游标识系统、旅游资讯服务系统等，

旅游信息数字化，建立多语种服务的游客中心网络。

国际机场，众多国际航线、扩大国内外航线覆盖面。

邮船码头，开展和接待世界豪华邮轮。

国际水平的滨海、海岛、温泉、山麓、森林和文化度假基地。

能举办国际表演、比赛的大剧院、体育馆（场）。

建立多语种城市指路标识系统。

旅游安全与紧急救援国际化，建立灾害预警机制与紧急救援系统。

【1994年，世界旅游组织(WTO)在召开首次世界旅游安全最高会议之前，对67个成员国进行了旅游安全问卷调查。调查结果显示，大多数国家的旅游安全由内务部负责，33%的国家由旅游部(局)和内务部协调负责，35%的国家中有旅游企业参与协调；70%的国家在旅游点常设警员，40%的国家对旅游警员进行外语培训，20%的国家对警员进行旅游专业培训；63%的国家具备紧急救援电话设施，其中一半是专为旅游者服务的；50%的国家在机场、火车站和汽车站为旅游者提供安全信息服务；46%的国家对饭店员工进行安全培训；10%的国家对导游进行安全培训。根据这些情况，为协调做好旅游者安全这一全球性的问题，WTO在会上督促各国和组织采取措施采纳 “七点安全计划”，以保证旅游者的安全。这一计划的主要内容是：

⑴收集大量的统计数字进行分析研究，形成可靠、有用的信息资料，以便决策人对旅游危险有一个正确的估价；

⑵建立国内、国际信息中心，拥有旅游者全面的标准的、可操作的程序，以利各国政府、旅游界和有关人士获取基本资料；

⑶对旅游业职工，以及国营和私营服务机构的人员进行培训和教育，使他们尽到确保各国公民安全旅行的基本权利的责任；实施对旅游者的紧急救援计划，如多种语言旅游热线、为受到犯罪行为威胁的旅游者提供援助，有力地打击犯罪，减少伤亡；

⑹为了保护旅游者，使其有总体安全感，对执法、保安机构提供适当资助；

⑺制定专门保护旅游者安全的旅游法规。

美国国务院在因特网上建立了为旅游者提供安全信息的网站，向旅游者传递世界上每个国家旅游安全方面的信息，定期发布“旅游警告”，同时还向美国公民通报其可能在一些国家面临的重大危险。美国的一些经营旅游安全信息业务的公司也经常向旅游者出售更详尽的旅游安全信息资料，如克罗尔公司关于外国城市旅游安全的报告和其在因特网上设立的“旅游警钟”网站。埃及作为中东地区最大的旅游目的地，为改变恐怖活动带来的不安全形象，建立了旅游警察，并派出250艘装备自动武器的快艇和橡皮筏在开罗与阿斯旺之间有历史古迹和旅游景点的河段巡逻，很快扭转了旅游业的下滑趋势。肯尼亚政府为保护游客的人身安全，组建了旅游警察部队。

紧急救援是以保险业为依托发展起来的一种新型社会保障服务产业，目前在世界上已形成了国际化、专业化和商业化的发展趋势。较为知名的有：国际SOS救援中心(原亚洲国际紧急救援中心)、世界紧急救援服务有限公司、世界救助公司、安盛援助公司等。】

旅游保险制度。

【国外旅游者除购买人身保险、健康保险外，一般在外出旅游时，都在出国前购买旅游意外保险和紧急救援保险，到达所游国后，一般也投保旅游意外伤害保险。】

建立符合世界卫生组织要求、与国际惯例接轨的安全卫生管理方式，防治艾滋病、性病。

3.旅游管理体制、法规与政策

政府协调机构。

【日本内阁中有旅游政策审议会、泰国总理府下有旅游委员会、美国旅游政策委员会、巴西国家旅游委员会、法国旅游部际委员会等。】

旅游行业组织。

【韩国观光公社、日本国际旅游振兴会、法兰西之家、西班牙旅游协会等，功能：自我联合、自我协调、自我监督、自我保护，行业规章、行业标准、市场营销、市场调研、职业培训等。】

旅游法制与产业政策。

【⒈对旅游产业的财政支持

许多国家通过政府直接拨款、投资、贷款、特许经营或设立旅游发展基金等形式，用于旅游开发建设、宣传促销和人力开发，促进旅游产业发展。

巴西《旅游组织法》规定每年政府拨付给巴西旅游公司100亿克鲁赛罗，此外还可靠发行邮票取得收入，接受私人和公众捐款、特别贷款等。

墨西哥《旅游法》规定设立全国旅游发展基金，该基金由各级政府部门和公共组织及私人组成的股份、国内外贷款、该基金经营利润等组成。韩国《旅游振兴开发基金法》规定，基金来源于政府拨款及其经营利润，可用于饭店、交通等设施的修建。希腊对私营旅游企业开发旅游新项目、改建工程提供25-40%的补贴。在综合旅游区内兴建私营旅游项目签署44年的土地租用合同。意大利法律规定，兴建各类旅游项目、设施，贷款偿还期可达10年，年息为3-4%，贷款额可占所需投资额的50-60%。印度对特定地区、特定项目（如遗产旅馆）给予资本补贴，可高达250万卢比；凡从认可的银行、金融机构得到的旅游贷款，政府给予15-20%的利率补贴。

政府拨出促销专款是大多数国家的通例。1997年，各国旅游促销预算支出是，西班牙7100万美元、泰国6600万美元、新加坡6500万美元、澳大利亚6500万美元、奥地利5700万美元、韩国2300万美元、印度1600万美元、日本880万美元。中国为830万美元，居第31位。

以色列旅游基建基金来自中央财政，每年拨款1亿美元为旅游财政开支。秘鲁、委内瑞拉等均设有旅游发展基金、培训基金。

⒉对旅游企业的税收政策

许多国家政府对旅游开发商、经营商制订了优惠的税金政策。巴西规定，经旅游委员会批准建造的饭店10年内豁免一切联邦税。哥伦比亚《旅游法》规定，旅游免税区内的公司、合伙人或股东的股息、股金和利润收入均免交所得税，对特定的旅游服务免收营业税。秘鲁征游企业的财产税只交法定额的80%，服务税由18%减至3-6%。厄瓜多尔《旅游法》规定，经旅游协会评定等级的公司在10年内全部免征公司成立、股份转让、分割的税金，免征进口建筑材料、设备、汽车的关税和附加税。澳大利亚对旅游地、度假区、饭店餐馆的开发在25-40年内实行所得税减。西班牙各行业中存在16%和7%两种税率，旅游业是享受优惠的行业之一，一至四星饭店及其他旅游企业为7%，五星级饭店为16%。西班牙3个经济特区内，旅行社开展出入境业务不征税；企业利润用于再投资部分可不交所得税。埃及对新建旅游设施自开始营业起10年内免税。印度对旅行代理商、经营商和旅游交通企业的车辆进口免税，对主题公园、游船和保健、科学旅游项目等特定设备进口也免税。印度旅游企业在计算应课税利润时，允许以其海外宣传促销和在认可机构培训员工开支的200%的加权核减。

征收旅游税是许多国家的通常做法，是增加财政收入的重要手段。征收旅游税的范围是：航空及其他运输方式、旅游景点、旅游住宿、餐馆、教育培训机构、出入境旅游（口岸）等。据统计，世界各国共有40多种税种与旅游直接相关，其中75%由旅游者直接支付，25%由旅游企业支付。一般情况下，旅游业起步或欠发达的地区，以免征或减征旅游程招徕客源、鼓励开办旅游企业；旅游业发达的地区适当征收或加收旅游税，以增加财政收入。其得失利弊，应全面权衡，慎重处置。

⒊放宽对旅游业的限制措施

印度对所有赚取外汇的旅游单位给予“出口商行”的待遇，享受“出口商行”应当享受的优惠。

韩国将旅游业与其他主要出口业置于同等位置，先后将一般旅行社，廉价旅馆从服务业中分列出来，将共管公寓与家庭旅馆从服务业中分列出来，将特种旅游服务业务、游船公司、租车业、海外旅行社、国内旅行社从服务业中分列出来宽对涉外旅游纪念品商店规模的限制，解除对酒吧、餐馆、桑拿浴服务时间的限制等。土耳其《旅游促进法》规定，旅游企业的用电、煤气和用水价格以当地工业设施和家庭的最低价格支付。

以色列设立旅游开发区，鼓励成片开发。不论内资外资，只有投资建设旅游部导向的重要旅游项目，均可获得项目总投资额25%的政府无偿补贴。】

简化出入境手续。对特定国家入境游客实行落地签证或免签政策。

鼓励和引导国民休闲度假旅游。

【休闲和旅游已被列入世界人权的范围。1948年12月联合国大会通过的《世界人权宣言》认定，“任何人都有休息、休闲的权利，尤其是享有合理的工作时间和定期带薪休假的权利”。1966年12月联合国大会通过的《国际经济、社会和文化权利公约》规定，各国应确保人人都能“休闲、娱乐，合理限制工时和定期带薪休假，以及公共假日期间照常发薪” 。

许多国家早已实行带薪休假制度。法国、西班牙30天/年，比利时24天/年，英国20-27天/年，德国、意大利5-6周/年，韩国20天/年，泰国10-20天/年，澳大利亚30天以上/年。中国香港7-14天/年，台湾地区工作1-3年为7天，工作3-5年为10天，工作5-10年为14天，工作10年以后每年增加1天，最多30天。

外国虽然也有节庆日与周休日连续休假的做法，但作为全国统一的连休时间一般为2-3天，但很少有连续7天休假的。韩国元旦连休2天，春节、中秋节连休3天，节日与周休日重叠时没有调休制度。巴西新年、独立纪念日、圣诞节若正逢周二至周五时，则移至周一，与周六、周日连休3天，举国同庆的狂欢节连休3天。美国除独立纪念日外，节日与周六、周日重叠时，周五、周一为连休日。法国圣诞节连休2天。泰国的节日与周六、周日重叠时，周一为调休日。我国香港地区圣诞节连休3天。台湾地区周六工作半天，节日与周六重叠时，周六休假，与周日连休2天，但周六的半天工作移至下周六完成。

许多国家和地区通过《劳动法》或其他法规，规定了不一的节假日制度。带薪休假已成为保障和推动旅游发展的重要举措，并给予法律保障。

英国对企业奖励旅游实行征税，但对研修旅游酌情征税。瑞士、美国、澳大利亚等国对企业人员的研修旅游不作为征税对象，视为企业的必要经费支出。美国各企业和机构都有年度休假的计划。韩国大企业常奖励员工两三天的连休，或组织慰劳旅行、研修旅行。巴西把30天集中起来休假的给以1/3工资的补贴。法国给年度休假者以火车票打折，并把企业补助加进低收入员工的度假储备金中，可领取专供度假用的支票，用以支付住宿、餐馆、交通费。瑞士也设有为低收入家庭提供旅游金库。

为避免国民外出休闲度假过于集中，影响正常的社会经济生活、破坏文物与生态环境、降低休闲度假质量，世界旅游组织一再提出政府应创造条件“努力错开休假时间”。1982年8月在墨西哥举行的世界旅游会议上通过的《阿卡普尔科文件》提出：“各国的责任不能局限于仅仅承认这一权利，而应创造实际的和恰当的条件，让那些享有假日的人更有效地享受”，“应该做出实质性努力错开休假时间”。1985年9月世界旅游组织全体大会通过的《旅游权利法案和旅游者守则》，要求各国政府“采取措施，特别是通过更好地分配工作和娱乐时间，建立和改善年度带薪休假制度和错开休假日期，以及特别注意青年、老年和残疾人等旅游手段，使每个人都能参加国内和国际旅游。”】

三、三亚建成“国际旅游特区”的体制与机制创新

1.推进体制创新。

推进体制机制创新，建立符合国际惯例的旅游行业服务、协调、监督组织与机制旅游政策，建立以市场经济为基础、与国际接轨的旅游行政管理体制、法规与政策，建立旅游主导产业与其他产业、部门的高效、紧密的联动体制。

海南省政府设立“三亚国际旅游特区”领导小组和协调办公室。

建立由三亚市委、市政府主要领导挂帅、市委常委和全体副市长组成的“三亚国际旅游特区”建设委员会，作为“国际旅游特区”的最高决策机构。

三亚市人大举行特别会议，审议、通过《三亚国际旅游特区管理条例》，成为“三亚国际旅游特区”建设、管理和运行的最高法规。在《三亚国际旅游特区管理条例》框架内，进一步制订旅游投资、建设、经营、管理等方方面面的管理规定和办法。

改组和提升三亚市旅游产业发展管理局为三亚市旅游产业发展管理委员会。由三亚市委常委、常务副局长任主任委员，由原市旅游产业发展管理局局长、市外办主任、市建设局长、市文体局长、市交通局长、市公安局长任副主任委员，统筹“国际旅游特区”的建设、管理和运行，实行一体化管理、一条龙运作，减少协调过程和审批程序，成为权威、高效的国际旅游特区管理机构。

“三亚国际旅游特区”建设委员会办公室设在市旅游产业发展管理委员会。

市旅游产业发展管理委员会下设办公室（兼秘书处）、综合协调处（兼政策法规处）、产业管理处、市场促进处、规划建设处、交通与安全管理处、质量监督处、人力资源开发处，对行游住食购娛、出入境、安全救援等实行全面管理与服务。

按国际惯例、中央关于行业中介组织与行政主管部门脱钩的要求，国家旅游局关于促进旅游协会职能的完善，“以城市各类旅游协会为重点，促进旅游协会加快成为行业利益的代表，加快成为市场秩序的维护者，加快成为行业自律组织，加快成为旅游市场的重要中介。”改进和加强三亚市旅游协会及其旅行社分会、饭店分会的活动与职能，筹建景区景点分会、旅游餐饮分会、旅游商店分会、旅游康体娱乐分会，形成三亚市旅游行业组织体系。

2.加大对外开放力度

引入国际品牌的各类旅游企业、特别是外资旅行社、度假俱乐部、分时度假和娱乐公司，实现与国际品牌连锁经营美国运通，以商务旅游业务为主；旅行社与航空联手经营；旅行社与酒店联手经营，如地中海俱乐部。

与香港合作，引入旅游商品零售机制，开设面向境外游客的免税、退税商店（国产烟酒与珠宝等）、面向国内游客的免税、退税商店（进口商品），建成旅游特区购物天堂。

引进与自创特种旅游娱乐项目。

3.改进与加强客源市场营销

改革以政府为主体的营销方式，建立官民结合的市场化、专业化的旅游目的地营销系统，提高旅游市场宣传营销的回报率，增大拓展力度，提升入境游客的流量、比例、消费和停留时间。

4.简化国内外游客双向出入境手续

充分利用已有境外游客入境落地签证政策；

开办国内游客在三亚去境外（首先是香港、澳门、台湾地区和越南等东南亚国家）旅游的业务，实现“国际旅游特区”国内外旅游者双方自由出入。

全市落实带薪休假制。在三亚市政府机关、企事业单位实行公务员和工作人员推广带薪休假。

5.推进科技创新

建设数字化旅游目的地信息系统（DMS），实现旅游公务、商务、经营和咨询数字化，并入国际网络营销体系旅游经营管理信息数字化：民航计算机预订系统（CRS）、全球预订系统（GDS），发展到酒店客房、火车票、长途汽车票、邮轮票、戏票的电子预订与网上支付。

5.人力资源开发与旅游社会人文环境

旅游国际化，不仅是入境、出境旅游的人数众多，而且在旅游理念的国际化、服务的国际化、管理的国际化、旅游产品的国际化、城市功能的国际化，说到底就是人的国际化和城市化的国际化。

三亚居民文化水平、旅游意识、国际意识和文明程度的提升，是实现三亚旅游国际化、建设国际旅游特区的关键。

培训与引进并重，提高全市旅游管理系统的公务员素质和水平。

培训与引进并重，提高全市旅游经营人员的素质和专业水平。

培训与引进并重，提高全市旅游各行业一线服务人员的文化、职业和外语水平。

办好三亚旅游航空职业学院、海南大学三亚分院，引进国外旅游教育培训机构，建立旅游人力资源孵化基地。

加强全市中小学的旅游知识与外语教学，中小学开设“三亚旅游常识”课程，从基础上提高三亚市民的旅游服务意识与外语能力。

长期开展三亚市民旅游接待常用英语培训，营造国际旅游特区的语言环境。

四、建立“国际旅游特区”（实验区）的意义与作用

1.三亚建成世界一流的热带滨海旅游城市和旅游目的地的需要

随着中国加入世界贸易组织，原海南经济特区和亚龙湾国家旅游度假区的优惠政策已失去时效。三亚必须在新的条件下，探索深度、全方位开放的路子，加速与国际全面接轨，才能加快建成世界一流的全球热带滨海旅游城市和旅游目的地，进而带动三亚市经济社会跨越式发展。

2.实现省委“南北带动”战略、推动海南省旅游转型升级的需要

目前海南省旅游呈现管理乏力、市场失控、资源贱卖、产品老化、南热北温、东重西轻、中线空心化的状态，正处于转乱为治、转型升级的关键时期。海南旅游发展中出现的问题，归根究底是体制转型中深层次矛盾的集中爆发，是改革开放不到位的结果。三亚率先建立“国际旅游特区”（实验区），将从根本上冲击旧的旅游管理体制和运行机制，推动全省旅游的腾飞，加快建成中国热带度假旅游基地、世界海岛度假旅游目的地。

3.中国旅游实现战略提升、提前建成世界旅游强国的需要

中国旅游业是进行对外开放、与国际接轨的先导产业。业已实行的对外开放，主要是行业方面的“条”的开放，如先是饭店建设与管理的开放，后是餐饮业的开放，现在进入旅行社业的开放，但尚未有在一个区域范围内的“块”的开放。

三亚建立“国际旅游特区”（实验区），是首次在一个地级市的范围内，在旅游与相关产业和部门方面，全方位、深层次的开放。三亚 “国际旅游特区”实验区的经验将对旅游体制创新和机制创新、产品开发、特种项目经营、市场营销、企业经营、人力资源开发、环境保护、生态建设和旅游目的地配套及旅游城市建设管理等各方面，取得全面的新鲜经验，对中国旅游的战略提升、加速建成世界旅游强国，具有首创意义；对中国现代服务业的全面开放、与国际接轨，也有试验作用。