――兼谈政府与市场的关系

北京又在整顿非法“一日游”了。这是第N次，我己记不清了。所谓“黑导”、“黑车”、“黑线”、“黑店（餐馆、商店）”、“黑点（景点）”、“黑广告”，屡禁不绝、愈禁愈烈，北京市旅游局局长张慧光感叹道，“非法一日游像牛皮癣、野草一样，根治不易”。

北京公交公司从1995年起先后开通了游1至游18路公交旅游专线，定时、定点发车，来回车票只要50元左右，曾受到北京市民和外地游客的欢迎。但好景不长，很快出现了社会车辆挂靠，“黑车”、“黑导”混杂其间，不断发生宰客事件。

北京曾经成立过“整顿和规范旅游市场秩序领导小组”，旅游、交通、公安、城管、工商等部门联手“严打”，声势不可谓不大，力度不可谓不强，结局是每一次“严打”、“整顿”，总是虎头蛇尾、不了了之。政府一手操办的“旅游集散中心”、“一日游专线”，始终成不了气候。过不了多久，“黑”字军异军突起，卷土重来。而且“组织”更加严密，手法更加高明，形成了发广告、拉客人、上黑车、进店购物、加自费景点……的一条龙服务链。近来又出现了“正规” 旅行社和“正规”旅游车从事非法一日游的“新动向”。总之，“铁扇公主”反而钻进了“孙悟空”的肚子里，真是“道高一尺，魔高一丈”。

从消费经济学的观点看，有需求就有消费，凡是消费旺盛之地，就是需求迫切之处。北京旅游接待量每年都在1亿人次以上，其中散客占大多数，庞大的散客旅游潮使北京“一日游”市场蕴含巨大的商机。在到京一日游游客所选择的出游组织方式中，正规旅行社所占的比例微不足道，在北京有亲友陪同的也微乎其微，而北京市至今没有建立便捷、完善、主要为散客服务的公共旅游集散网站，在天安门、动物园等几处的“一日游”车站不但外地人很少知道，北京市民也大都不了解，而且这几个旅游车站没有显著的标志，甚至没有一亇固定的售票厅，没有专用的发车广场，发车的班次与线路也很少。至今连串联市内各新老主要景点的旅游观光巴士北京也没有开设。北京市旅游局公布的调查数据表明，正规的“旅游集散中心”在一日游市场份额中仅占到0.5%。于是，提供“一日游”服务的黑车、黑导、黑广告就应运而生，大行其道。从满足游客的需求而言，应该感谢这些黑车、黑导、黑广告，因为正是他们解决了众多外地来京“一日游”的需求。“正规军”不去占领市场，“游击队”当然就遍地而起！

北京以及其他不少城市的经验表明，单纯用行政手段的“严打”、“整顿”在市场经济法则面前往往无可奈何，甚至一败涂地。所谓非法的“一日游”黑车、黑导屡禁不止，正好说明北京市旅游公共服务的缺失，说明北京旅游及公交等相关政府行政部门的在旅游公共服务上的失职。要根本解决“一日游”的黑车、黑导难题，只有釜底抽薪，用建立完善、便捷、透明、安全、质价相符的散客服务网络，使非法经营“一日游”的黑车、黑导没有市场。

在这方面，用不到去外国去考察城市旅游集散中心和城市观光巴士网，只要到去上海走一走就知道，同样是大都市，为什么上海不存非法的“一日游”问题。

我与太太每年都回上海探亲，每次去探亲都要到市区新开发的景点走一走，也去江、浙周边的景点去看一看。在市区，只要乘上绿白相间的“旅”字大巴，就可以去市区内主要的景区景点；如果去周边省的景区“一日游”，上午就去徐家汇体育场的旅游集散中心，一天选一条“一日游”线路，朝发晚归，省时省钱省心。上海这样的旅游集散中心，还有四处（虹口、杨浦、闸北），分佈在上海一的东西南北中。

上海旅游集散中心发往长三角地区目前已有160多条旅游线路，覆盖250多个江、浙、沪、皖景点。这些专线车票有的采用“交通费用+景点门票＋导游”的套票模式，比普通的公交车贵一些，但准点发车、当天往返。游客可以自由选择线路和出行时间，费用比参加旅游团还便宜，游客可以在景点内自由自在的游览，没有导游手举小旗子“赶羊”、骗你进进“黑店”的烦心。1998年5月上海旅游集散中心开始运营，半年时间内接待游客26.97万人次，至2007年已达701万人次。

在筹建之初，上海市政府拨了1800万元资金和100块车牌启动游客集散中心建设。集散中心把这100块车牌通过公开招标的方式， 20家客运公司参加竞标，最终5家经营实力较强、服务管理上乘的汽车公司中标，成为集散中心线路的承运单位，并统一车型、标识和广告。集散中心初期经营亏损，经过两三年营运扭亏为盈，成为一个自主经营、自我发展的“一日游”旅游企业。

“一日游”的问题，归根到底是市场的供需关系问题。上海与北京的例子再次说明旅游经济中政府与市场的关系。当政府的行为能针对市场的需求，着力培育市场运行主体，构建起符合市场规律的运行体制与机制，才能达到预期的效果并能持续运行。上海旅游集散中心靠市政府符合市场经济思路的正确决策与1800万元的资金启动，但它的持续运行是靠市场机制的内在动力。否则，无论是不断的财政“输血”，还是运动式的“严打”、“整顿”，看上去“重拳出击”、声势浩大，如果不从根本上构建起解决市场供需矛盾的长效机制，到头来所谓的“黑车、黑导”依然会“野火烧不尽，春风吹又生”。市场的问题，最终要靠市场去解决。

北京“一日游”的问题如此，海南“环岛游”的问题如此，“零团费”、“负团费”、导游司机“回扣”的问题也如此。凡是旅游界长期存在、屡整屡乱的问题都是如此。

到上海旅游集散中心去看一看，就知道上海为什么成为长江三角洲地区公认的旅游中心城市。江、浙的旅游景区纷纷主动找上海旅游集散中心，希望开辟去本地的旅游专线。可以说，上海旅游集散中心辐射的旅游网络，已成为长三角旅游区域合作的先导、平台和载体，在全国开创先例。

现在京津冀区域旅游合作说得很多。在我看来，什么时候京、津、冀的本地居民与外来游客，能在各自的旅游集散中心便捷地搭上去旅游圈内的主要景点，一不担心“黑车”、“黑导”的宰割，二不用自己打听、寻找、颠簸在一站又一站停靠的长途汽车上，京津冀的区域旅游合作就不再“只听打雷，不见下雨”了。北京自认为是京津冀的旅游中心城市，天津也想成为京津冀的旅游中心城市，但是你们真的“中心”了吗？你们用什么让自己成为广大游客和居民心目中公认的“中心”？

现在全国已经评了306个“中国优秀旅游城市”，占了全国655个城市的一半。近几年，我与太太经常自费在“优秀旅游城市”自由行，但往往很不“自由”。除上海、杭州、成都等若干个城市有较完善的旅游集散中心，散客可以方便地到市郊或邻近地区的景点，大多数都没有。“游客咨询中心”大多有名无实，更没有游客可以自由上下、随意停留的市内观光车。“优秀旅游城市”何日真的让市民与游客感到“优秀”呢？

（本文有关数据引自中国旅游报记者李玲《整顿非法一日游北京重拳打黑车》与该报驻上海记者丁宁通讯员衣薇《散客旅游服务的创新样本——记上海旅游集散中心“交通＋旅游”模式的成功之路》）

6月29日北京《新京报》上有一则短消息，全文如下：

“本报综合报道  为了迎接建党八十（应为“八十八”）周年的到来，浙江将于7月1日在浙江省人才市场举办党员人才公益性专业招聘会，免费为企业提供招聘和后勤保障。

据了解，目前已有30多家用人单位报名参加，招聘岗位涉及企业党组织建设、组织管理、企业党委专职书记等党建党务人才和其他专业人才500多个岗位”。

前不久，该报也报道过北京社区党组织通过人才市场招聘党务工作者的消息。

这则消息告诉人们：

企业的党委书记、组织部长、宣传部长、党委办公室主任等等，可以通过人才市场招聘。这是不是说，党内职务己经成为一种谋生的职业？“执政党”成了“职业党”？

为了迎接党的生日，人才市场举行“公益性专业招聘会，免费为企业提供招聘和后勤保障”。这是不是说，一般的招聘会招聘方与应招聘人是要付费的，而对党员招聘会实行“免费”的特殊优惠？

当前及今后就业形势严峻，特别是几百年应届大学毕业生就业难。企业、社区的党组织当然只会招聘党员应聘者。这是不是说，有了党票，可以比非党员有更多的择业权利与机会？这岂不是暗示大学生：“入党吧，入了党能更好地找工作，可以找更好的工作”。

如今进入了市场经济时代，入党是否也成了一种“交易”、一种买“股票”、一种市场行为了？党员是否也成就业、择业的一种“资本”？

我年近七十，也算是一个老共产党员了。在我年轻的那个年代，争取入党的第一关是“出身好”、“社会关系清楚”，出身不好的要经过长期“考验”；第二关是“入党动机端正”，不能有“私心杂念”入党，抱着“入党做官”的目的是万万不能入党的。虽然在执政的条件下事实往往如此，但至少在报刊上看不到“招聘党员干部”的新闻。

是我的思想僵化了，没有“与时俱进”？

许久没有写纪念党的生日的文章了，这篇博客就算是吧！

2009年6月30日

6月26日《中国旅游报》报道，经国家旅游局审核，中国银行等11家银行日前被指定为旅行社质量保证金的存储银行。这是根据今年1月21日温家宝总理签署的《旅行社条例》，规定旅行社可以在指定银行开设专门的质量保证金账户存入现金。

本人在去年8月4日的博文《旅行社的质量保证金能否也由银行来托管？》中，推测全国旅行社缴纳的质保金共计38亿元，并推断如果存入银行按一年期存款可产生1.5亿的利息。为此我建议旅行社的质量保证金由银行来托管，而不应缴给旅游局处置。

现在，旅行社质保金由银行托管，而不再是先缴给旅游局，再由旅游局存入银行。这样做，一是旅游行政管理部门转变职能的进步，从直接掌管质保金向监控质保金合法使用转变；二是可以切断了旅游行政管理部门挪用质保金，引发种种贪腐的渠道（这种情况时有发生）。

现在的问题是，旅游理赔涉及客运、食宿、购物、娱乐等多种服务单位，不只是旅行社一家，为何这笔费用要由旅行社独家承担？如何界定和处理由非旅行社责任引起的理赔问题。

我想，这是众多旅行社所关心的。可惜在国家旅游局公布的《旅行社条例实施细则》中没有具体说明。

丽江“围城”的困惑

近日又去了一次云南。丽江（大研）古城准备“围城”的消息及由此而起的争论引起了我的注意。今年6月底、7月初，丽江古城将封堵6个入口，查收游客是否缴纳“古城维护费”。

这不由得回想2006年9月，参加世界银行国际金融公司组织的中外专家成都旅游考察结束后，我与太太自费去大理、丽江旅游。当时出乎我们的意料，丽江古城这个世界文化遗产型的景区竟然不卖“门票”，也不设收门票的大门，这在全国唯一！古城有6亇出入口，游客可任意出入。每人40元的“古城维护费”由游客自行缴纳。它在宾馆住宿登记或进入收门票的景点时检验、购买。云南朋友曾向我介绍了如何“逃”付此费的“窍门”，但我俩仍缴付了80元，心理十分平衡。回京后写了《云南大理、丽江自助游观感》，并把此文给了世界银行国际金融公司的外国专家，向他们介绍大理、丽江发展旅游的成功经验。丽江古城不设大门、不强收门票，而用“古城维护费”的方式增强游客环境与资源保护意识的做法，我曾多次向各地介绍、推荐。

从2007年7月1日起“古城维护费”调整为80元/人。据丽江古城管理局有关人士说，从2001年至今，共征得“古城维护费”7.5亿元，但古城维护支出13亿元，“欠银行6.4”亿元。为了弥补亏损，不得已才出“围城”之招。

以往丽江的“古城维护费”是通过旅游团队、景区景点（如万古楼、木府等）、社区居委会和酒店宾馆代征。它们为了招揽更多的客人，往往“高抬贵手”，故意不收此费。由于通往古城内外的街巷甚多，加上当地“向导”的“引导”，不少游客逃过此关。

古城管理当局“围城”一举，也许真的出于无奈。“围城”固然能减少“逃票”，但是难以保证百分之百收上“古城维护费”。因为丽江古城既是景区，更是社区。里面住着千百户居民、商家和各种单位。它们的“亲戚”、“朋友”、“客户”进出古城如何收此费？可以想见，“围城”之后，当地的教你“逃票”的“向导”会大行其道！这我在平遥古城、周庄古镇都见到过。

“围城”决定一出，当地议论纷纷。支持者多为政府人士，反对者多为文化界人士，后者认为“围城”与丽江开放、大度、包容的文脉不合，将降低古城的人文气质与氛围，损伤世界文化遗产的品位。而更多的人认为，“古城维护费”从40元/人升至80元/人，现在又“围城”征求，实际上与其他地方景区景点门票涨价一样，只不过是换一种更好听的说法而己。

笔者以为，向游客收取“古城维护费”无可非议。但是这笔经费不应该全部由游客买单。古城维护费至少应由3方共同承担：

首先是地方政府。据说丽江市的财政收入一半以上来自旅游产业，当地财政理应该切出相应部分用于古城维护。

其次是古城内的各类旅游及相关服务的经营者（景点、旅馆、餐馆、商店、演艺娱乐场所等），他们依托古城资源从事商业经营，理应承担部分古城维护费。

第三是旅游者。

如果眼睛只盯在旅游者身上，想方设法从他们身上收取古城维护费，这并不公平。

笔者还以为，如何保证“古城维护费”的收支透明与支出的合法、合理性，这与“古城维护费”如何收一样重要，甚至更加重要。“从2001年以来，古城维护支出13亿元”，这13是怎么花掉的？谁审计过？谁说得清？

当然，但在现在的体制下，这一点更难做到了。

原住民逐渐迁出、减少，外来的从事旅游服务的人员越来越多，满街的旅馆、饮食、商店，过度商业化、现代娱乐化的气氛越来越浓，本土的社会生态逐步瓦解，对丽江古城人文生态而言，是一种更为严峻的颠覆性的挑战。这就不是“围城”所能解决的了，相反，这种态势在“围城”之后会愈演愈烈。

此种挑战，丽江古城有，平遙古城、凤凰古城、周庄古镇……都有。在地方政府在全力追逐GDP、旅游界也在全力追求旅游业对GDP贡献率的大环境下，是更难解决的了。

附录：

云南大理、丽江自助游观感

王兴斌

2006年秋参加世界银行国际金融公司组织的成都考察结束后，我与太太去云南大理、丽江以一个普通游客的身份自费游览7天，感受颇深。

一、省内形成航空网络，到主要景区的通达性好

从昆明到大理，乘汽车4.0～4.5小时，从大理到丽江乘汽车3.0～3.5小时，从丽江到中甸（香格里拉旅游地）乘汽车2.5～3.0小时。从大理、丽江、中甸都有支线机场，航程均在1小时之内。我们从大理到丽江乘汽车，后在丽江机场乘飞机直接回北京。

云南全省至各主要旅游地有10多个支线机场，形成了以昆明为中心的省内旅游交通网络。大理至上海、北京，丽江至北京，均有航线可通。

二、大理古城和丽江古城不收门票，但游客停留时间长、综合消费高

大理的传统景点苍山洱海、大理古城都不收门票，但“苍山洱海一日游”，乘船游览洱海及其景点（小普陀、南韶风情岛、天镜阁等），包括在游船上品赏著名的白族三道茶、观看白族歌舞和中午地方风味餐，共180元/人。游客普遍感到满意，不觉得贵。

大理古城也内不收门票，游客任意游览，可吃、住在古城民居中，其中“洋人街”上外国游客很多，休闲气氛很浓。

丽江古城（包括束河古镇和白沙古镇）是世界文化遗产，在国内外知名度极高。游览这些景点不收门票，向每个游客只收40元的“古城维护费”，7天之内有效，在各景点通用。

大理古城和丽江古城不收门票，但游客停留时间长，一般都停留2～3天，因此住、吃、娱、购的综合消费高。

三、旅游与文化、商业服务结合紧密，已形成大旅游产业链

在大理、丽江游览，感到内容十分丰富，总有“游不完、看不够、想再来”的感觉。

夜游大理古城、丽江古城，是每个游客不会错过的。

在大理看了一场《蝴蝶之梦》大型歌舞演出，票价80～120元/人。在丽江，《金沙丽江》大型歌舞演出（票价80～160元/人）是大多数游客必看的。每晚在东巴宫演出的《东巴乐舞》（票价80～120元/人），表演世界非物质文化遗产纳西古乐，成为高端游客向往之处。旅游促进本土文化和民族文化的传承、推进文化产业发展，文化又丰富旅游产品，在这里得到很好体现。

大理和丽江的特色商业十分繁荣，大理的白族扎染、大理石画，丽江的古城烙画、雪茶和银饰，制作与零售同时进行，成为抢手的旅游商品。一批有创意的手工艺匹、服饰设计和绘画人落户古城，文化与商业的融合初见成效。

特色民居在保持原貌的基础上，用作家庭旅馆、餐馆、茶坊、咖啡巴和商店，传统民宅得到充分利用。家庭旅馆最便宜的每间40～50元/晚，最高档的600～800元/晚，游客自由选择，既可体验平民生活、也能享受贵族待遇。家庭旅馆可提供家常餐饮、洗衣等服务，还可用户主的电脑上网。我住的一个丽江古城区临江家庭客栈中，每间60元/晚，有独立卫生间、热水淋浴和电视机，早餐有大米粥、煮鸡蛋、馒头、豆浆，每人4元。可使用户主的洗衣机、宽带网，走出客栈即可游览古城风光。

四、旅游公共服务周到、主客融为一体

大理古城和丽江古城内，游客服务中心、旅游客运站标识明显，游客容易找到。古城街道十字路口均设置清楚、精致的指路牌。丽江古城因不收门票，公共厕所收费0.5元/人，厕所设计别致、清洁、无异味。最令人难忘的是，古城中心的一家公共厕所内的每个小间内竞设有小型液晶屏，连续播放当地风光、风情和民族歌舞，这在国内外我还第一次见到。

走在古城街头随处可见穿戴纳西族服饰本地妇女肩背婴儿，有的在井边洗衣。早晚在四方街中心广场、新建的玉河广场，纳西族老人（大多是妇女）伴随民族乐曲跳街舞，吸引了众多游客的目光，有些游客情不自禁加入其间，成了古城一景。

大理古城和丽江古城都有一条自发形成的“洋人街”，酒吧、小吃馆、书店、商铺的招牌兼有中、英文，装饰雅致、各具风格。尤其到了夜间，中国游客、外国游客与本地市民熙熙攘攘，民族歌声与时尚乐曲混合，人声沸腾直至深夜。

在这里，游人的旅游活动与本土居民的日常生活融为一体，游客可以看到、听到、感觉到、参与到当地人的生活中去，这是在其他旅游城镇中很少见到的。

大理和丽江已走出“门票经济”的阶段，并从纯观光游览向“观光＋度假”的文化体验型的休闲旅游目的地发展。

（写于2006年10月）

黄山景区旅游收入有几本帐想到的

最近，从网上看到几则关于黄山旅游收入的报道。

报道一

2009-03-19 13:50来源：新民晚报作者：李辉

黄山门票又要涨价了，从今年5月1日起，黄山风景区旺季门票价格由200元调至230元，淡季价格由120元调至150元，这意味着从5月1日起，黄山门票又要上涨15％。

（安徽黄山市物价局举行黄山风景区门票价格调整听证会，黄山旅游发展股份有限公司公布了）2006年至2008年门票累计收入11.2亿元，但3年间投入遗产保护、环境保护、景区开发等建设资金达18.54亿元。

报道二

安徽旅游信息中心 2009-4-11 15;30.39

4月9日，黄山旅游发展股份有限公司对外披露2008年年度报告。年报披露，去年黄山旅游发展股份有限公司净利润增长24.7%，实现营收增长7.43%，同时提出了每10股派发现金红利1元(含税)的利润分配预案。黄山旅游发展股份有限公司表示，2008年公司克服雪灾、地震等自然灾害及全球金融危机的影响，完成了全年的经营和发展目标，继续呈现稳步向上的发展态势。2009年，该公司预期接待游客总量235万人次，完成营业收入12亿元以上。

报道三

安徽日报 2009-4-28 15：46：04

4月24日至25日，中共中央政治局委员、国务院副总理王岐山在国务院副秘书长毕井泉、国家旅游局局长邵琪伟陪同下来安徽考察旅游工作。

登山途中短暂休息，王岐山又和黄山风景区管委会负责人亲切交谈起来。

“你们一年旅游收入多少？”

“大约13亿元。”

“门票多少钱？”

“现在230元一张。”

“你们上市了吗？”

“10多年前就上市了，现在A、B两股各有一只。”

王岐山满意地点点头，继续问道：“节假日游客太多，你们怎么办？”

得知景区可因势利导及时分流游客时，王岐山脸上露出了欣慰的笑容。（可惜，王副总理没有问一问游客，230元门票贵不贵？）

看了这几则报道，我又查找了黄山旅游网，黄山旅游发展股份有限公司自己近4年公布的统计数字是：

2006年黄山景区接待180万人次，公司营业总收入8.5亿元；

2007年黄山景区接待超过203.59万人次，公司营业总收入超过10亿元；

2008年黄山景区接待超过224.8万人次，公司营业总收入13.18亿元。

这就表明，今年3月在黄山市物价局举行黄山风景区门票价格调整听证会，黄山旅游发展股份有限公司公布的2006年至2008年门票累计收入11.2亿元，是不真实的。同样，这3年内投入遗产保护、环境保护、景区开发等建设资金达18.54亿元，因而亏损7.34亿元也是不真实的。为了给上调门票价格找理由，在听证会上作了伪证。

这几则报道告诉人们，黄山景区旅游收入有两本帳：

一本是为门票涨价用的，一本是向领导汇报成绩用的。

问题还是出在体制上。

黄山风景名胜区是一个国有资源为基础的风景旅游区。

黄山旅游发展股份有限公司是黄山市政府授权独家经营黄山景区的独资的国有股份有限公司。它不仅经营景区，还兼营饭店、索道索道、旅行社。公司的人事权、收益权实际上归市委、市政府。市政府通过3个渠道从公司获得国有资源经营收入：一是公司上缴的营业税、所得税，二是门票收入的一半归市政府，三是政府作为总股东得到的红利。

政府为了增长GDP、增加财政收入，增加景区经营收入的最便捷的办法是提高门票价格。

为了给提高门票价格找到理由，就瞒报收入、谎报支出。

为了使提高门票价格的程序合法，就由物价局操纵听证会。物价局是市政府的职能部门，它当然要执行市领导的既定决策。听证会选谁参加、如何定调都是为了通过既定决策。

在这里，利益机制的内在逻辑是：国有资源为基础的风景旅游区－地方政府管理－收益归地方所有－门票价格由地方政府决定。

在这里，地方政府不仅主导了风景资源的配置，而且主导着经营风景资源收益的配置。

黄山景区今年上调门票价格上演的这一幕，全国决非独此一家。

中国的景区门票价格按国人的平均收入相比，在全世界是最贵的。

为什么国家发改委近几年屡发文件限止景区门票价格上涨，但屡禁屡涨？原因盖出于此。

看来，要完全割断地方政府与国有自然文化遗产资源的保护、管理、经营及利益关系，如有的学者建议的，实行美国式的国家公园制度，完全由中央政府管起来是行不通的。

但是，目前完全由地方政府独管、独断、独吞全民所有的自然文化遗产资源的经营利益的体制也不能沿续下去了！需要通过改革，建立一种各方利益共享、互相制约的体制。

对作伪证的听证会更要依法惩处。

新华网福建频道近日报道：

从6月1日起，福建武夷山国家级自然保护区停止开展大众旅游活动，不再销售旅游门票，今后进入保护区进行科学考察须提前办理审批手续。

武夷山国家级自然保护区和武夷山国家重点风景名胜区是武夷山“双世遗”保护范围内的两大区域。其中，自然保护区总面积565平方公里，是世界人与生物圈保护区、世界自然与文化遗产地、全国青少年科技教育基地、全国科普教育基地，是我国东南大陆乃至地球同纬度现有面积最大、保存最完整的中亚热带森林生态系统，是我国生物多样性保护的11个陆地关键区域之一。

近年来，随着知名度的提高，不但许多人到武夷山风景名胜区旅游，进入自然保护区的游客也日渐增多，仅去年就约有3万人次。游客的增多，虽然带来可观的经济收益，但也给区内的生态环境保护带来压力。保护区管理局党委书记邹新球介绍说，取消大众旅游，是保护区学习实践科学发展观、实现可持续发展的新举措，目的是强化生态环境保护，造福子孙万代。

据介绍，保护区停止大众旅游后，将适度开展生态环境的科普教育活动，如夏令营、大中专院校的实习科研、专家学者的考察等，但是凡进入保护区进行科考活动，须先办理《福建武夷山国家级自然保护区科普考察申请单》和《福建武夷山国家级自然保护区科普考察审批单》，并缴纳资源保护费和科普服务费。（金文莲）

见到这条消息，心头为之一震。

九年前，我在主持福建省旅游发展总体规划时曾专门考察过这个自然保护区，对它的生态多样性、完整性和原生性留下了深刻印象。更使我感动的是，在经费相当拮据的情况下，他们自行设计、自已动手建起了一个自然保护区博物馆，虽然馆所建筑比较简陋，但展示内容十分丰富，成为自然保护区的一个缩影与窗口，这当时在其他国家自然保护区内尚不多见。

如今，他们在全国自然保护区中首开先例：停止大众旅游，不再销售旅游门票，适度开展生态环境的科普教育活动。对一个总面积565平方公里的自然保护区来说，一年接待3万名游客，日均接待82名游客，本来就够少的了。但是，他们还是认为给区内的生态环境保护带来压力。

我不禁联想起，看看全国各级旅游行政主管部门的工作报告、各种各样的旅游发展规划，在确定旅游发展指标时，几乎都在追求高速度、高增长、高收入，年均一位数增长往往通不过，两位数增长才过瘾！什么什么“转变增长方式”，什么“可持续发展”，什么“科学发展观”，什么“环境友好型”，都是廉价的套话，那是装门面、做样子的！

我又联想起，现在“生态旅游”这块牌子己经铺天盖地，成为旅游界最时髦的一件包装外衣、一个宣传口号，“生态旅游是个筐，什么都可往里装”。今年国家旅游局确定为“生态旅旅游年”，但没有看到采取多少切实的生态保护措施。

我还联想起，近年国内区景点门票争先恐后上涨，今年国内区景点门票有涨有降。降（打折优惠、让利揽客）是对的，但是暂时的；涨是必然的。我国以国家风景名胜为资源的景区景点门票价高过高，我一直认为这是在国有垄断的基础上地方政府以此敛财的结果，而不是正常的市场竞争的产物。武夷山自然保护区的门票是80元，这在全国同类景区门票中已是很低的。以年接待3万人测算，门票年收入240万元。他们为了生态保护的长远利益，宁肯舍弃眼前门票收入一点小利，正如当年为了申遗成功武夷山炸毁上亿元酒店一样，同样值得肯定。

武夷山自然保护区停止大众旅游后，凡进入保护区进行科考活动，须先办理《福建武夷山国家级自然保护区科普考察申请单》和《福建武夷山国家级自然保护区科普考察审批单》，并缴纳资源保护费和科普服务费。这是十分必要的。正如登山要经过登山协会审批并支付生态保护费和服务费，正如开矿、采气、取水要付资源费（税）一样，收取资源保护费和科普服务费是天经地义的。

当然，我也有一个担心，政府给武夷山自然保护区的生态保护经费与经营管理经费本来就不多，自然保护区内还有农户，一年减少200多万元的门票收入后，怎么保障生态保护、正常营运、职工收入与农民生计？

也许福建省、南平市政府早有筹划，但愿我是杞人忧天。

不知武夷山自然保护区的这一举措，会在国内生态界、旅游界引起什么反应？是一石千浪，还是石沉大海？

旅游业不是一个独立的经济产业

国务院批转的发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中，只字未提旅游经济体制改革，也没有给国家旅游局指定具体的旅游经济体制改革工作任务，是国务院不重视旅游业吗？

当然不是。远的不说，今年4月温家宝总理在海南考察、主管旅游的王岐山副总理在安徽考察时，都强调了发展旅游的重要。温家宝总理指出，“旅游业是国民经济的重要产业”。“ 当前，我国旅游消费进入一个快速发展的新阶段。在应对国际金融危机中，加快发展旅游业，对于拉动经济增长，促进居民消费，扩大就业，具有特殊重要的意义”。

那么，为什么国务院的这个文件中没有对旅游经济体制改革工作单独提出具体的任务呢？

我以为，这是由于旅游业不是一个独立的产业，正如温总理所说“旅游消费是最终消费和综合性消费”，因此旅游业是国民经济中的一个依托性极强的下游产业。就产业属性而言，旅游业是现代服务业的一个分支，是商务贸易的一方面，是休闲经济的一个部分，它难以自成体系。无论是旅游的六要素（行、游、住、食、、购、娱），还是八要素（行、游、住、食、、购、娱、信息、教育），其中所有要素（除旅行社与导游人员之外）在国民经济体系中都分属于相关产业，在国务院都有分别设立的机构管理。旅游局除对旅行社与导游人员有国务院授予的管理权外，对其他方面几乎没有多少实质性的管理权。

由此不难理解，在该《意见》中对40多个委、部、局、办、室提出的“经济体制改革工作”任务中，实际上都包括了旅游经济体制改革的内容，没有必要单独再给国家旅游局下达一个单独的工作任务。只要细细研读该《意见》，就会发现其中对许多部门提出的经济体制改革工作，也包括、适合旅游业。

旅游界的领导与同仁对旅游业的综合性、带动性、先导性、关联带动作用、现代服务业的龙头等等讲得非常多，但是对旅游业的依托性、依存性、附属性、敏感性讲得很少。旅游业这个“毛”，是依附在整个国民经济这张“皮”上的。“皮之不存，毛将焉附”？国民经济、社会生活和对外关系中的任何一个环节上出了问题，都会立即对旅游业产生影响（正面的或负面的）。

清醒地认识旅游业的这个特性，对于摆正旅游部门、旅游行业与各部门、各行业的关系十分重要，尤其是在国务院领导十分重视旅游业的时候。国家旅游局的前任领导在处理与其他部门的关系上做了不少蠢事，老子天下第一，是不能遗忘的。

5月19日国务院同意并转发了发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》。

这是一份不寻常的文件。它开宗明义，毫不含糊地指出：“今年是进入新世纪以来我国经济社会发展最为困难的一年。国际金融危机尚未见底，经济增速明显放缓，长期积累的体制机制矛盾更加突出。”

文件接着指出，“要通过深化改革破解发展难题”，“加快完善社会主义市场经济体制”。这就是说，应对当前国际经济危机、国内经济困难要“深化经济体制改革”，而不是用倒退到行政指令式的计划经济体制与手段中去。

这十分及时、极其重要。因为在应对经济困难的种种措施中，自上到下人们往往自觉不自觉地动用计划经济的哪一套做法。这难道还见得少吗？如果用计划经济的哪一套去应对经济困难，不但不能解决当前的困难，而且会孕育未来更严重的危机。

这份文件仅用6000余字，几乎囊括了目前制约我国经济发展的瓶颈问题，并对如何用“深化经济体制改革”来破解这些问题，对（按该文件中提及的顺序排列）发展改革委、监察部、中央编办、财政部、人民银行、工业和信息化部、住房城乡建设部、铁道部、商务部、电监会、交通运输部、广电总局、住房城乡建设部、水利部、电监会、环境保护部、国土资源部、国资委、银监会、国管局、人力资源社会保障部、林业局、卫生部、农业部、质检总局、工商总局、食品药品监管局、科技部、教育部、文化部、广电总局、新闻出版总署、文化部、体育总局、国务院农村综合改革工作小组、粮食局、公安部、税务总局、银监会、法制办、保监会、金融监管机构、商务部、海关总署等40多个委、部、局、办及上海浦东新区、天津滨海新区提出了明确的工作要求：“各地区、各部门要结合本意见，提出符合自身实际、操作性强的年度改革意见或实施办法。对年内能够完成的改革任务，要集中力量，确保完成；对跨年度的改革任务，要积极推动，尽快取得突破。”

可以说，这是一个推进中国经济体制改革的攻坚宣言书，也是对各部门、各地区政府立下的一份军令状。

但是，在这亇文件中，只字未提“旅游”、“旅游业”和“国家旅游局”。

这是为什么呢？

如果要问2009年在中国旅游营销的流行词是什么？答案肯定是5个字：“旅游消费券”。

到目前为至，各地究竟出台了多少种“旅游消费券”，恐怕谁也搞不清楚。这些林林总总的“旅游消费券”，大体上可分为三大类：

一类是地方政府动用本地财政，向本地和外地的某些居民发放的“消费券”，此类占少数；

另一类是地方政府牵头，由地方财政与旅游企业共同分担的“消费券”（各地分担比例不一），此类占多数；

再一类是旅游企业自己分发的“消费券”或类似“消费券”的优惠券，此类亦占不少；

上述三类“旅游消费券”无论通过什么方式发送，都有几个共同点：

一是只对某些地方、某类群众发放，如只对某几大城市发放，或几个地区之间互相发放，还有的只对参加某几个旅行社的团队游客发送，有的只时网民发送。总之，不是对所有国民发放，即消费的不平等性。

二是必须与现金搭配消费，有的规定每消费40元可用1张消费券顶抵10元，有的规定每消费20元可用1张消费券顶抵10元，有的规定每消费60元可用1张消费券顶抵20元，即消费价格的指令性。

三是消费者持“消费券”必须在指定的时段内、到指定的消费场所（景区景点、饭店宾馆、餐饮购物商店或旅行社等），按指定的价格去消费，不能自主选择旅游服务商，即消费的非自主性。

显然，这种“消费券”实质上是一种变相的价格“优惠券”，不是本来意义上的“消费券”。《维基百科辞典》对“消费券”的解释是：

“消费券是专用券的一种，为实现经济政策的工具之一。当经济不景气导致民间消费能力大幅度衰退时，政府向民众发放消费券，作为民众消费时的支付凭证，籍此增强民众的购买力与消费欲望以振兴消费活动，进而帶动生产与投资活动的增长，加速经济复苏。”

可见，消费券的固有意义是由政府免费发放的、在一定期限内让民众消费的有价证券。由于它的资金来源是政府财政，即该地区全体纳税人的税金，因而它的发放范围应是该地区内的所有民众，它的发放应遵循公开、公平、平等的原则，由民众自主消费。1929年美国经济大萧条时，纽约居民每人每月得到100美元消费券购买食品。1999年日本经济衰退时15岁至65岁的国民每人领取2万日元的消费券。今年年初台湾地区政府对2300万台湾民众平均发放了3600亿新台币的消费券，连马英九和尚未判刑的陈水扁都拿到了一份，消费者可以在台湾的任何一家商店内购买日用消费品。“消费券”有时也有对贫困民众的社会救济功能，但必须有统一的贫困难标准，对符合该标准内全部贫困民众一视同仁。

这里，暂且不去讨论目前许多地区发放的种种“旅游消费券”属于什么性质。

在刺激部分民众旅游消费、拉动内需来看，“旅游消费券”在一定时间内可以起到一定作用，这是可以肯定的。但这种作用到底多大，需要用真实的统计来说明。此如说，你这个地方发放了多少张“旅游消费券”，最终到底回收了多少张？并据此推测乘数效应，才能证明发放“旅游消费券”的真实作用。现在讨论它的真实作用还为时过早。

但是，目前以这种那种方式发放的“旅游消费券”，其现实的弊端与潜在的负面影响，倒是值得关注的。

第一，目前发放这些“旅游消费券”的方法和内容虽然多种多样，但有一点是共同的：只对少数拿到“消费券”的客人优惠，对更多没有拿到“消费券”的客人拒之门外。实际上只是对一部分游客实行价格优惠，而不是惠及全体游客。如果是用公共财政的钱来补贴消费者，这对更多的未拿到消费券的民众更加不公平了。况且领到消费券的人不一定自已去消费，作为一种有价证券，不排除倒卖牟利的可能。这不仅是一种不公平，而且是一种对社会公德的腐蚀。

第二，如果是动用地方财政给外地民众发放消费券，即用本地纳税人的钱去补贴外地人的消费，或用全体纳税人的钱去补贴少数人的消费，这是否合理？动用地方的财政去支付一项预算外的额外支出，从行政许可的角度看，需要经过哪些法定手续？是否征得国民权力机构或民意机构的同意？由行政官员决策发放这个“券”哪亇“券”，其合法性何在？行政官员不受约束任意挤挪本地财政，从现代法治社会审视，这种做法是官员滥用行政权力的表现。

第三，一个地区发放的“旅游消费券”的总额少则几百万元，多则几千万元、几亿元，为了防止出现伪造假券，还需要有防伪设计。为了送达到相关地区、相关合作单位，其间需要多方洽谈、联络。印制、运输和发送发这些有价证券，需要动用多少人力、物力、财力，耗费多少行政资源？由于它是一种可抵现金的有价证券，在派发过程的众多环节上，怎么防范形形色色的舞弊行？

四，如果“旅游消费券”的支出是由政府与企业共同分担的，这涉及到企业的自主经营权。企业根据本地区、本行业的市场供求形势和和本身的状况，有权利自主决定如何决定自已的价格策略。接受“旅游消费券”的企业，不管服务类型的区别，也不管服务水平的差别，还不管市场供求状况的不同，一律实行同一的折扣价。这种整齐划一的价格折扣规定，压制了正当的市场竞争，实际上是用行政手段强制企业实行同一的价格竞争，对提升企业经营水平、在竞争中提高产业素质十分有害。

第五，地方政府的责职本应对本地的旅游企业创造公开、公平和宽松的市场环境，给所有企业平等的市场机会。目前的“旅游消费券”只有在行政部门指定的那些旅游消费场所才能使用，实际成了变相的政府定点单位，这是早已为《行政许可法》所否定的做法。是谁、凭什么标准来“指定”这些单位？在这种情况下，政府官员利用审批定点单位的机会，难以完全规避“寻租”行为。

目前各种“旅游消费券”吸引游客的作用只是一次性次性的、一时的，但它对旅游发展所带来的副作用是长期的，其危害性虽然一时不太显露，其负面影响有可能延续到以后的很长时期。

总之，在应对国际金融危机中，需要警惕行政指令式计划经济模式的回潮。

国民休闲应成为国家行动

——谈《国民休闲纲领》中的六个关系

    近日，与中国旅游研究院《国民休闲纲领》编制组各位有一次互动式交谈，交换了我对编制《国民休闲纲领》的想法。现将发言内容整理如下。

在应对国际金融危机的形势下，广东、江苏、浙江、江西与山东等省正在加紧制定与推出“国民旅游休闲计划”或“国民休闲旅游计划”。中国旅游研究院正在编制《国民旅游休闲计划》，后来改名为《国民休闲纲领》。十分赞同这个改动。题目的修改反映课题組对“休闲”课题的认识从“旅游休闲”向“国民休闲”深化，从“计划”向“纲领”提升。从国家层面讲，这个《纲领》主要解决国民休闲的战略、功能与政策问题，是一个指导性的文件。如何贯彻实施则是各省区市的事情，应在《国民休闲纲领》的指导下编制各自的《国民休闲计划》或《国民休闲行动计划》。

早在1995年9月，上海市举行“都市旅游国际研讨会”上，我作了题为《休闲与都市旅游》发言，探讨了休闲、旅游与都市旅游目的地建设的关系（见《都市旅游研究》，复旦大学出版社1996.06；拙著《旅游规划指南》中国旅游出版社2000.08）

编制《国民休闲纲领》是一个没有先例的开拓性的工作，有待探讨的理论问题、政策问题和体制问题很多，富有挑战性和创新性。笔者认为至少需要研究以下几方面的关系，供研讨。

一、休闲与旅游的关系

什么是休闲？根据社会学家的观点，人的时间可分为约束性时间与可自由支配时间两部分。前者包括人的生存必需的生理活动时间（如睡眠、吃饭等）和社会活动时间（如工作、受教育与社会义务活动等），后者指上述时间之余的闲暇、休息、休闲时间。

英文休闲leisure一词语源于拉丁文licere，意指摆脱生产劳动后的自由时间、自由活动。汉语“休”，《康熙辞典》注释为“息也，《礼记》霜始降则百工休”；《诗经·大雅·民劳》篇：“民亦劳止，汔可小休”，意为停止劳作后可“休”。《康熙辞典》注释：“閒，暇也，无事也”。孟浩然诗云：“秋滿休闲日，春余景色和”。古汉语中“閑”与“閒”。从字义学上看，这两个字反映了农耕社会的古人对“休闲（閒）”四个要素的认识：主体是“人”，场地在家里（“门”），时间在夜晚（“月”），环境得有树林（“木”）。

法国社会学家杜马兹迪埃（Joffre  Dumazedier）在《走向休闲的社会》一书中对“休闲”下了一个定义：“所谓休闲，就是个人从工作岗位、家庭、社会义务中解脱出来的时间，为了休息，为了消闲，或为了培养与谋生无关的智能，以及为了自发地参加社会活动和自由发挥创造力，是随心所欲活动的总称”。

人类的休闲时间、方式随着文明的进步而变得化。人的劳作时间与休闲时间的分配成反比。劳作时间越长，休闲时间越短，反之亦然。随着劳作时间减少、工作方式变化（如弹性工作、居家工作方式）、退休时间提前、寿命延长，人的休闲时间就越多，而且出现了休闲式地工作，或边工作边休闲的趋势，工作与休闲的界线趋向糢糊。在现代社会，人的一天大约有1/3时间休闲，一年有1/3天数休闲，一生有1/3以上光阴休闲。据美国社会学者预测，现代技术革命的创新，人的休闲时间将占生命的一半以上。

由于人们的阅历、地位与价值观念的不同，其休闲的心理和生理需求也各不相同：或为娱乐，或为健身，或为求智，或为探奇，或为社交，或为家庭，或为回归自然，或为追索历史，或为表现自我………。休闲时间有工后饭余、周末、各类节日和假日（年休假、探亲假、婚假、寒暑假等）。休闲方式有也多种多样，游憩、娱乐、读书、创作、运动、美容、美食、购物，等等。休闲空间有室内、户外，城市、乡村，日常住地和他乡异国。

凡是在闲暇时间内的一切活动都属于“休闲”范畴。无论就全社会还是就个人而言，休闲时间绝大部分是在日常居住度过的，休闲活动绝大部分是在日常居住地进行的，休闲消费的基础是国民的常住地区。《国民休闲纲领》的重点自然应放在何处是不言自明的。

 “旅游”是一种在特定场合、特定时间内的休闲活动。严格地说，人们在惯常居住地的休闲活动不能称之为旅游。只有离开常住地，以观光、度假、健身、娱乐、求知、探新等目的，并在异地过夜的休闲活动。简而言之，旅游是一种异地休闲。

总之，旅游不等于休闲，休闲也不等于旅游。只有在常住地以外的休闲活动才是旅游。“休闲”是一个总概念，“旅游”则是在“休闲”总概念之下的一个子概念。“旅游”是“休闲”的一种方式与内容。去日常住地以外，以商务、会展、探亲、探亲访友与宗教朝觐等为目的旅行属于事务旅游，但它往往带有观光、娱乐、度假等休闲功能，从这个意义上也属于旅游的一部分。但从严格的意义上，政务、商务、会展、文化科技交流等活动本身不属于“休闲”范畴。因此，政务、商务、会展、文化科技交流等是生产服务性的旅游，同时兼有生活服务功能。

目前不仅公众，而且旅游界（包括旅游管理、教学与研究界），常常把休闲与旅游混为一谈，以致在有关旅游业的政府文件与学术著作中，时常含混地使用“旅游休闲”、“休闲旅游”等用语，把两者视为同义词。“旅游休闲”的本义是以旅游方式去异地休闲，区别于在常住地的休闲。“休闲旅游” 的本义是以休假康乐为目的的休闲型旅游，区别于以政务、商务、会展、文化科技交流与宗教朝觐等为目的的事务型旅游。

建议在《国民休闲纲领》中，对“休闲”、“国民休闲”的含义及其与“旅游”的关系有一个简单明了、比较准确的说法，使《纲领》有一个科学的基础。

厘清休闲与旅游的关系，丝毫不意味着否定或轻视低估旅游对休闲的引领性作用。对越来越多的人来说，旅游己成为最心仪的休闲选择。旅游无疑是国民休闲纲领、计划的重要组成部分、甚至是关键性部分。旅游业能广泛整合、提升休闲目的地的各种休闲要素，形成完整的休闲产业链和产业群，强有力地拉动当地的经济发展、城乡建设、文化繁荣与生态改善。这是不容误解的。

二、休闲权与劳动权的关系

当代文明社会已公认休闲是一种文明的生活方式，休闲权与劳动权、受教育权、医疗权一样成为人权不可缺少的内容。联合国《世界人权宣言》认定，“任何人都有休息、休闲的权利，尤其是享有合理的工作时间和定期带薪休假的权利”。联合国《国际经济、社会和文化权利公约》规定，各国政府应确保人人都能“休闲、娱乐，合理限制工时和定期带薪休假，以及公共假日期间照常发薪”。保障国民的休闲权已成为一种普世价值观。

1970年联合国劳工组织通过《休闲宪章》，对“休闲”的特征、意义与价值作了完整的界定：“闲暇时间是指个人完成工作和滿足生活要求之后，完全由他本人自己支配的一段时间。这段时间的使用是极其重要的，休闲和娱乐为补偿当代生活方式中人们的许多要求创造了条件，更为重要的是它通过身体放松、竞技、欣赏艺术、科学和大自然，为丰富生活提供了可能性。无论在城市和农村，休闲都是重要的，休闲为人们提供了激发基本才能的变化条件（意志、知识、责任感和创造能力羽自由支配）。闲暇时间是一种自由的时间，在这个时里，人们能掌握人和作为社会的有意义的成员的价值”。这段话说明，自由性、自主性、参与性与普世性是休闲的基本特征。

人的价值不仅体现在工作上，而且也体现在休闲上。人们工作、劳动是为了更好的休闲；休闲能愉悦身心、健全体魄、锻炼意志、丰富阅历、开阔眼界、圆满家庭、广交朋友，拥有更健全的心态和身态更好地工作。工作与休闲是推动社会和谐、持续发展的两个轮子。

长期以来，“闲”字在汉语中大多场合下是一个贬义词。“闲扯”、“闲荡”、“闲人”、“闲杂人员”、“游手好闲”等等，不一而足。“有闲者”几乎成了“寄生虫”的代名词。这在“休闲”是少数人的专利的时代是可以理解的。

改革开放以来，“休闲”成了都市流行的新概念。“休闲装”、“休闲食物”、“休闲街”、“休闲屋”、“休闲度假村”……成为城镇居民的热门话题。这是社会进步的一种标志。但是，长期以来重生产轻生活、先生产后生活的传统观念，“劳动模范=加班加点”的传统标准仍广泛地存在着。不少人有意无意地往往把休闲、休息、休假看作是一种可有可无、可多可少的“福利”，是领导或老板恩赐的一种“待遇”。前阵子，在关于在经济不景气时要不要实施《劳动合同法》、要不要实行带薪休假的讨论中，“饭碗比福利更重要”的说法很流行。保障职工的劳动权（“饭碗”）固然重要，但是决不能以牺牲职工的正当权益（“福利”）为代价。

最近，国务院办公厅公布了《国家人权行动计划（2009-2010）》，这是我国第一个国家人权行动计划，表明党和政府高度重视人权问道。但是，这份两万余字的《计划》中只字未提作为人权重要方面的国民休闲，未提及已载入我国《宪法》、《劳动法》的职工休假权利，也未提到2007年12月国务院颁布的《全国年节及纪念日放假办法》和《职工带薪年假条例》。这表明，休闲权是人权重要组成部分的理念远未树立。建议在下一轮的《国家人权行动计划（2011-2015）》中，加上保障和提升国民休闲的内容。

必须从以民为本、保障人权的战略高度去制定和实施《国民旅游休闲纲领》，才能使这个《纲领》与国际接轨，才能与党的十七大提出的以民为本、全面建设小康社会衔接，才能真正体现“保障民生”的宗旨。否则，如果把《国民休闲纲领》搞成了《国民旅游计划》，又把《国民旅游计划》搞成了主要为刺激旅游消费、防止旅游经济下滑的应时性计划，把国民休闲搞成拉动旅游行业的纯经济措施，就失去了制定和实施《国民旅游休闲纲领》的根本目的，有可能使“国民休闲”变味，甚至变性。难怪，今春当制定和实施《国民旅游休闲纲领》的消息一传出，媒体、网络上就出现了质疑与忧虑之声，认为现在出台这种文件时机不对、动机不纯，正好说明把握以民为本、保障人权这个根本出发点与落脚点至关重要。

三、休闲公共产品与、准公共产品与私人产品的关系

《国民休闲纲领》的核心是为满足不断增长的国民休闲需求而生产、丰富、完善休闲产品。

休闲产品具有多种属性，大致可分为三类：

第一类是公共产品。这类产品不以赢利为目的，由或主要由政府公共财政提供，如城市公园、公共广场、图书馆、博物馆、公共电视频道、公共体育场馆与城乡公共交通服务，以及以咨询服务为功能的休闲/旅游信息中心，由政府主管部门或行业协会主办的休闲/旅游网站、质量监督机构等。

第二类是私人产品。这类产品由市场提供、企业经营，按市场经济法则运行，如影视、演艺、娱乐、美容、美食、观光、度假、高尔夫、出租车、旅游包机、旅游专列、游船邮轮等，以招徕、组织和导游服务为功能的旅游中介，为旅游者提供的住宿，不论其所者是国家、企业还是私人，都属于由市场运行的私人产品。

第三类是准公共产品。如风景名胜区、国家森林公园与国家地质公园等，这类产品以国有自然风景和历史文化资源为基础，历史上长期由政府拨款建设、管理和运行，改革开放后各类社会资本不同程度地参与开发、经营，尽管其资源是公共性质的，但它的建设、经营和保护的投入不可避免地受市场因素的制约，在很长的历史时期内难以完全由政府财政承揽保护、建设与运行经费，因此其门票价格应在政府指导、监控的基础上，根据总体市场环境和社会可承受水平，按法定程序制定与调整，能以准公共产品的方式运营，在政府监控下以市场方式向国民提供。随着国家财力的增强，这类休闲产品的公共产品成份应不断加大。

显然，制定和实施国民休闲纲领、计划，不能仅仅或主要研究旅游产品的供给与消费，必须囊括各类休闲产品的供给与消费，把握公共产品、准公共产品与私人产品之间的关系，大众休闲与小众休闲的分工，高、中、低端休闲产品的组合，针对不同性质、不同群体的休闲产品采取不同的开发、经营、供给政策。

就现状而言，《纲领》应重点解决公共休闲产品建设与供给严重不足与价格过高，私人休闲产品类型、功能和品质不能满足多种休闲群体需要，准公共休闲产品部门分割、地方垄断、多头管理，导致无序建设、门票价格过高、破坏性经营。目前多数国有资源景区景点门票过高的根本原因不是正常的市场化经营的结果，而是地方政府实行非市场的行政垄断定价制的结果，是地方政府把国有资源景区景点门票作为可自由支配的“预算外收入”的结果。在这种体制下，景点调整门票价格的“听证会”往往成为抬升门票价格的“合理”、“合法”的“论证会”。

四、休闲事业与休闲产业的关系

休闲产品的不同功能与多种属性决定了休闲事业与休闲产业将长期并存、互不可代，只能相互补充、共同发展。《国民休闲纲领》应成为指导国民休闲发展的纲领性文件，重点要解决3个问题：

1、哪些属于休闲事业？哪些属于休闲产业？两者之间如何协调、衔接？

2、在发展休闲事业与休闲产业中，政府、企业与社会中介机构应各做些什么？三者之间如何分工、协作？

3、对休闲事业与休闲产业发展出台哪些政策？实行何种机制？

笔者以为，为生活与发展所必需、由全体国民共享的基本休闲供给属于休闲事业，如常居地的游憩、健身、公共电视频道、公共阅览、国家与地方历史文化教育等，这类休闲设施应由政府向国民免费或低价提供。

为提升生活品质、满足各类群体的个性化需求的休闲供给，如影剧欣赏、艺术鉴赏、美食品赏、康乐健美、美容美体和特种文体康乐活动，去外地的旅行游览、探险猎奇、度假娱乐等，这类休闲设施应由企业经营通过市场供给。

对于准公共休闲产品，则要区别不同类型和社会发展水平，在适应社会共识与国民承受的条件下，找到社会供给与市场供给的结合点，如风景名胜区、森林公园等。不少由各级政府主管部门用财政经费建造、经营的“培训基地”、“疗养基地”等，具有多种面孔：对部门的上司来说，是免费招待的“公共产品”；对“关系户”客人，是只收成本费的“准公共产品”；对社会住客是按市场价格收费的“私人产品”。这需要通过改制转型，让它们完全进入市场经济轨道，从“公共产品”变为“私人产品”。

在市场经济环境下，无论是休闲事业还是休闲产业，都有投入产出的经营核算，都列入国民经济的序列之内，两者共同构成休闲经济。凡是为国民休闲提供物质的与精神的产品与服务，都属于休闲经济。旅游业、文化娱乐业、休闲体育业、美食购物业、美容美发业、媒体信息业与交通运输业中为国民休闲提供直接与间接服务的，都是休闲经济的组成部分。

休闲经济无疑是真正的朝阳产业。社会物质文明、政治文明、精神文明与生态文明程度越高，人的闲暇时间越多，国民的休闲需求就旺盛、越高级，由社会供给的休闲事业与由市场供给的休闲产业就越发展，休闲经济就越发达。在对现代社会中，衣食住行等已经从人的生活必需品提升为物质与精神相结合的一种休闲消费品。休闲经济是真正意义上的民生、民享经济。

据美国有的学者研究，美国人1/3的时间、1/3的支出用在休闲上，休闲产业占国民经济的1/3以上；还有美国学者说，休闲产业己占国民经济的1/2以上。中国作为一个发展中的国家，当然不能与以高消费为特征的美国简单比附，但是休闲经济无疑将成为国民经济发展的引擎产业，成为社会文明建设的重要平台。

从这个意义上，《国民休闲纲领》关系国计民生，关系建设全面小康社会，按党的十七大文件对全面小康社会的阐述，它既是经济建设的发展的组成部分，也是社会建设、文化建设与生态建设的组成部分。

五、外来游客与本地居民休闲的关系

旅游产业在《国民休闲纲领》中具有举足轻重的地位，甚至是关键性的部分。许多地区旅游发展的经验表明，外来旅游者的消费不仅直接推动了旅游目的地的城乡建设、休闲娱乐设施建设、生态环境建设，而且有效地激发了目的地居民的休闲意识、休假生活与休闲环境。外来游客的休闲方式往往对目击者居民具有示范效应。如原来只有在宾馆有的设施、器具、装饰现在已经进入了寻常百姓家。同样，本地居民的休闲设施和本土方式也为外来游客提供了新鲜、异乡的休闲活动。

长期以来，城市规划与建设往往主要考虑当地居民的基本生活需求，较少考虑当地居民的休闲需求，更少考虑外来游客的休闲需求；而旅游规划与建设往往主要考虑外来游客的休闲需求，较少考虑当地居民的休闲生活需求，甚至为了旅游建设而削弱、影响当地居民的正常生活。《国民休闲纲领》必须避免这两种偏向。

在休闲与旅游目的地的建设方面，必须兼顾本地居民与外来游客的共同需求与不同特点，使为外来游客与为本地居民服务的休闲设施、项目、活动既有结合又有差别，使目的地居民与外来游客的休闲活动融为一体；在休闲空间布局、休闲设施类型上既使外来游客的休闲产品与本地居民共享，又不让外来游客干扰、影响本地居民的日常生活，以达到最佳的社会、文化、生态、经济效益。处理好游客旅游与居休闲的关系，使两者合理分工、互相促进、和谐发展，这是一个成熟的休闲与旅游目的地的重要标志。

六、国民休闲与政府各部门之间的关系

国民休闲方式的多样性和休闲群体的多层性决定了保障休闲权利、提高休闲质量事关中央与地方政府众多部门。在中国，国民的休闲资源、设施和政策分别掌握在各个政府部门之手：

自然游憩：风景园林、森林草原等，主要是城乡建设部门、林业等部门。

文化休闲：图书馆、博物馆、展览馆、影剧院等，主要是文化部门。

康体休闲：体育健身与康体疗养，主要是体育部门与卫生部门。

美食、美容、购物休闲：主要是商务部门。

农业与乡村休闲：主要是农业部门。

工业观光休闲：主要是工业部门。

学生与教师休假、修学旅游：主要是教育部门。

宗教心灵慰藉：主要是宗教部门。

休闲客运：主要是交通部（含国家民航局）与铁道部。

实施带薪年休假：主要是人力资源与社会保障部门，工会、妇联、共青团等社会组织有责任维护职工的休闲权。

旅游住宿管理、旅游中介（旅行社）、旅游信息、旅游推介与质量检察：主要是旅游部门。

外国人士来华的休闲与旅游政策：涉及外事部门；

港澳台同胞来内地/大陆的休闲与旅游政策：涉及港澳办、台办。

休闲的自然生态环境：涉及到环保、国土资源、林业、海洋等部门。

休闲的社会配套环境：涉及到交通、卫生、信息、金融和公安等部门。

总之，国民休闲关系关联到社会生活的方方面面，涉及到各级政府的众多部门。《国民休闲纲领》的制定与实施是一项社会系统工程，需要相关政府部门、社会组织与企事业单位的共识、协调、合作，决非旅游部门一家力所能及、权所能至。

笔者建议，比较可行的做法是，由国务院授权国家发改委与国家旅游局牵头，由国务院相关部门（主要是国务院部际假日旅游协调会议成员单位）共同制订，使之成为国务院的法规性文件。国务院相关部门再根据《国民休闲纲领》，制订《国民××休闲规划》，如国家旅游局制订《国民旅游规划》，文化部制订《国民文化休闲规划》，体育总局制订《国民体育休闲规划》等等。然后，各省、区、直辖市根据国务院《国民休闲纲领》与各部、委、局的《国民××休闲规划》，结合本地情况（如民族自治地区等），制订、实施本地区的《国民休闲实施计划》。当然，有条件的地区也可先行制订、实施《国民休闲实施计划》。

由国务院办公厅发布的《国家人权行动计划（2009-2010）》，专门设立了国家人权行动计划联席会议机制，牵头单位为国务院新闻办公室和外交部，并在政府各有关部门和社会各界广泛参与下制定。通过这个机制，把与保障人权有关的各个国家机关和单位都吸收进来，把它们参与制定行动计划的过程与履行落实行动计划的责任与义务有机地统一起来，使制定的过程成为形成共识和落实责任的过程，为行动计划的实施提供了有效保障。这种机制既负责组织制定行动计划，也负责统筹协调行动计划的执行、监督与评估工作。

《国家人权行动计划》的编制路径与实施机制，值得编制《国民休闲纲领》或《国民休闲计划》参考。